交通運(yùn)輸行業(yè)是新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要領(lǐng)域，不僅涉及先進(jìn)運(yùn)載工具、裝卸設(shè)備制造，先進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更涉及先進(jìn)的交通運(yùn)營(yíng)管理。當(dāng)前智能交通建設(shè)與智慧城市發(fā)展同步，成為數(shù)字化城市建設(shè)重要組成部分；廣泛運(yùn)用的自動(dòng)駕駛技術(shù)，不僅改變了城市交通、低空產(chǎn)業(yè)格局，而且與無(wú)人倉(cāng)儲(chǔ)等技術(shù)相銜接成為智慧物流中的關(guān)鍵一環(huán)；交通運(yùn)輸平臺(tái)連接需求方和提供方，精準(zhǔn)匹配運(yùn)輸資源，形成交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)。

按照加快建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略部署，展望交通運(yùn)輸新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展趨勢(shì)，交通運(yùn)輸科技創(chuàng)新將不斷涌現(xiàn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。按照生產(chǎn)關(guān)系必須與生產(chǎn)力發(fā)展要求相適應(yīng)的基本規(guī)律，交通運(yùn)輸新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展推動(dòng)形成新型交通運(yùn)輸關(guān)系，也必然產(chǎn)生交通運(yùn)輸法規(guī)制度需求。

新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展對(duì)法規(guī)制度提出新挑戰(zhàn)

01 產(chǎn)業(yè)政策需要關(guān)注數(shù)字交通市場(chǎng)新變化

新質(zhì)生產(chǎn)力的“質(zhì)”，從質(zhì)態(tài)層面看，是把數(shù)據(jù)作為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的新質(zhì)生產(chǎn)要素，而數(shù)據(jù)具有流動(dòng)性、虛擬性，其運(yùn)營(yíng)規(guī)則與傳統(tǒng)生產(chǎn)力完全不同。數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有鮮明的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，造就了規(guī)模效應(yīng)與范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的持續(xù)發(fā)酵。例如，自動(dòng)駕駛技術(shù)商業(yè)化落地對(duì)智慧交通基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和數(shù)量提出新要求；依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的外賣(mài)和快遞市場(chǎng)的發(fā)展引發(fā)物流產(chǎn)業(yè)和城市空間重新布局。交通運(yùn)輸宏觀調(diào)控部門(mén)對(duì)交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)調(diào)控，需要市場(chǎng)數(shù)據(jù)的透明化、可視化，理解交通數(shù)據(jù)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的特殊性和發(fā)展規(guī)律，關(guān)注交通運(yùn)輸數(shù)字產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢(shì)。促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展和規(guī)制新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展兩個(gè)目標(biāo)，在產(chǎn)業(yè)政策方面應(yīng)形成平衡協(xié)調(diào)關(guān)系。

02 對(duì)交通運(yùn)輸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序帶來(lái)沖擊

大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等技術(shù)的運(yùn)用改變了傳統(tǒng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)涵，新型“數(shù)據(jù)壟斷”沖擊著傳統(tǒng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。例如，平臺(tái)企業(yè)對(duì)消費(fèi)者具有明顯的鎖定效應(yīng)，平臺(tái)企業(yè)可能利用在雙邊市場(chǎng)中的優(yōu)勢(shì)地位，產(chǎn)生壟斷定價(jià)、捆綁銷(xiāo)售、歧視定價(jià)等行為。處于“數(shù)據(jù)壟斷”地位的超大型交通運(yùn)輸平臺(tái)企業(yè)的推波助瀾使市場(chǎng)數(shù)據(jù)占有使用呈現(xiàn)不對(duì)稱(chēng)狀態(tài)，甚至可以調(diào)用大量交通資源并且以“商業(yè)促銷(xiāo)”等方式創(chuàng)設(shè)出巨量的交通需求。新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展過(guò)程中的這些不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，表明現(xiàn)有交通運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)則不相適應(yīng)，完善立法去準(zhǔn)確判斷數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為并給予相應(yīng)的規(guī)則已經(jīng)迫在眉睫。

03 對(duì)交通運(yùn)輸部門(mén)行政監(jiān)管能力提出新要求

數(shù)字科技日新月異，交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)層出不窮，監(jiān)管者對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力的認(rèn)知能力難免有限，且容易同新業(yè)態(tài)的發(fā)展規(guī)律脫節(jié)，進(jìn)而遏制市場(chǎng)主體的創(chuàng)新，使監(jiān)管的實(shí)質(zhì)合法性受到質(zhì)疑。監(jiān)管新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，經(jīng)常面臨規(guī)則滯后或規(guī)則缺失的問(wèn)題。例如，無(wú)人駕駛汽車(chē)商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，會(huì)對(duì)現(xiàn)有駕駛員資質(zhì)管理、交通違法行為處罰等監(jiān)管規(guī)則提出新需求。面對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展引發(fā)的交通新業(yè)態(tài)，既有監(jiān)管規(guī)則可能因涵蓋范圍過(guò)廣而阻礙數(shù)字科技創(chuàng)新，也可能因涵蓋范圍不足致使新業(yè)態(tài)處于“野蠻生長(zhǎng)”狀態(tài)。當(dāng)監(jiān)管規(guī)則滯后于現(xiàn)實(shí)需求，監(jiān)管部門(mén)若嚴(yán)格依據(jù)既有規(guī)則進(jìn)行類(lèi)推適用，就有可能阻礙新業(yè)態(tài)的發(fā)展，甚至產(chǎn)生實(shí)質(zhì)不正義的后果；若不依既有規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管，一旦出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門(mén)就有可能因“執(zhí)法不嚴(yán)”“違法不究”而承擔(dān)責(zé)任。促進(jìn)和規(guī)范交通運(yùn)輸領(lǐng)域新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，極其考驗(yàn)交通運(yùn)輸部門(mén)的行政監(jiān)管能力。

對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力的規(guī)范不能僵化套用傳統(tǒng)行業(yè)規(guī)制

完善交通運(yùn)輸法規(guī)制度，促進(jìn)和規(guī)范交通運(yùn)輸領(lǐng)域新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，其基本立法原則應(yīng)該是包容審慎。具體到交通運(yùn)輸法規(guī)制度層面，主要體現(xiàn)為以下原則：

01 包容創(chuàng)新原則

包容創(chuàng)新主要是指交通運(yùn)輸規(guī)則的設(shè)定要對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展持寬容態(tài)度，要站在促進(jìn)創(chuàng)新的角度進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，不能讓新質(zhì)生產(chǎn)力因?yàn)槿狈Π莸闹贫榷鵁o(wú)從發(fā)展，更不能直接扼殺新業(yè)態(tài)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心推動(dòng)力是創(chuàng)新，新質(zhì)生產(chǎn)力的形成和成長(zhǎng)需要空間，一般而言，新事物在發(fā)展初期，總會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的不足，甚至在一些方面劣于傳統(tǒng)事物，這屬于創(chuàng)新中的正常現(xiàn)象。對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力的規(guī)范不能僵化地套用傳統(tǒng)行業(yè)的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，否則顛覆性創(chuàng)新技術(shù)催生的新興行業(yè)可能因?yàn)閲?yán)格規(guī)制而無(wú)法生存，包容創(chuàng)新就是要鼓勵(lì)創(chuàng)新、保護(hù)創(chuàng)新和寬容創(chuàng)新。

02 審慎監(jiān)管原則

從監(jiān)管的基本原則來(lái)看，應(yīng)該“主張個(gè)人首先應(yīng)自負(fù)其責(zé)；只有當(dāng)個(gè)人無(wú)能為力時(shí)，公權(quán)力才予以介入”。交通運(yùn)輸立法不宜過(guò)早通過(guò)行政干預(yù)解決新業(yè)態(tài)存在的問(wèn)題，以“網(wǎng)約車(chē)”發(fā)展為例，就是采取對(duì)其剛開(kāi)始出現(xiàn)的問(wèn)題“先看一看”，首先寄希望于通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和行業(yè)自律解決問(wèn)題，當(dāng)問(wèn)題矛盾比較突出時(shí)，才制定了相應(yīng)政策。政府往往對(duì)真正的創(chuàng)新缺乏足夠信息和預(yù)見(jiàn)性，應(yīng)該允許新質(zhì)生產(chǎn)力在部分地方進(jìn)行試點(diǎn)，如劃定自動(dòng)駕駛示范區(qū)，在積累足夠經(jīng)驗(yàn)后，再進(jìn)行相關(guān)立法。立法時(shí)應(yīng)當(dāng)充分評(píng)估制度設(shè)計(jì)對(duì)新業(yè)態(tài)的負(fù)面作用和規(guī)則帶來(lái)的正面作用；當(dāng)有多種規(guī)制方案時(shí)，應(yīng)選擇對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力負(fù)面作用最小的規(guī)制方案；當(dāng)只有一種規(guī)制方案時(shí)，也應(yīng)當(dāng)做到規(guī)制對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力的負(fù)面作用小于正面作用。

03 有效監(jiān)管原則

有效監(jiān)管原則是指交通運(yùn)輸立法必須堅(jiān)持守住底線(xiàn)，特別是交通倫理底線(xiàn)、人身財(cái)產(chǎn)安全底線(xiàn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線(xiàn)。交通運(yùn)輸領(lǐng)域新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展已經(jīng)引發(fā)人們對(duì)交通倫理的擔(dān)憂(yōu)，如自動(dòng)駕駛領(lǐng)域中的“電車(chē)難題”、汽車(chē)數(shù)據(jù)中的個(gè)人隱私權(quán)、個(gè)人信息保護(hù)等問(wèn)題。此外，交通新業(yè)態(tài)還可能對(duì)交通參與者的人身財(cái)產(chǎn)安全形成隱患，甚至引發(fā)交通運(yùn)輸體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)安全造成不可接受的損害。因此，在制定大力促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的相關(guān)措施的同時(shí)，應(yīng)劃定新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展應(yīng)遵守的基本底線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

新質(zhì)生產(chǎn)力是技術(shù)顛覆性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)飛躍性升級(jí)帶來(lái)的新時(shí)代先進(jìn)生產(chǎn)力。從質(zhì)效層面看，是要提高生產(chǎn)效率、降低生產(chǎn)成本、提升產(chǎn)品質(zhì)量、減少能源消耗和環(huán)境污染，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)品附加值，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。交通運(yùn)輸法規(guī)制度的完善，最終應(yīng)有利于建立支撐交通運(yùn)輸新質(zhì)生產(chǎn)力順暢流動(dòng)的生產(chǎn)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)新質(zhì)生產(chǎn)力的質(zhì)效目標(biāo)。

（作者：鄭翔 單位：北京交通大學(xué)北京綜合交通發(fā)展研究院）