近日,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)工作方案(2021—2025年)》(簡稱《工作方案》),在鞏固已有工作成效基礎(chǔ)上,立足“十四五”期新形勢新要求,制定多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展和運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整務(wù)實(shí)舉措,對推動國家重大戰(zhàn)略實(shí)施、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和當(dāng)好中國現(xiàn)代化的開路先鋒具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。
突出戰(zhàn)略引領(lǐng) 錨定新時代發(fā)展目標(biāo)
《工作方案》的一個重要特點(diǎn)是深刻把握多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展和運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略意義,對標(biāo)對表加快建設(shè)交通強(qiáng)國總目標(biāo),進(jìn)行了全面系統(tǒng)工作部署,提出了切實(shí)可行的目標(biāo)指標(biāo)。
強(qiáng)調(diào)工作任務(wù)的戰(zhàn)略性。推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展、優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu),要求把各種運(yùn)輸方式自身發(fā)展融入綜合運(yùn)輸協(xié)同發(fā)展大局,實(shí)現(xiàn)跨方式、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域、跨產(chǎn)業(yè)一體化融合發(fā)展?!豆ぷ鞣桨浮啡尕瀼攸h中央、國務(wù)院決策部署,統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局,進(jìn)一步明確加快建設(shè)安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系的戰(zhàn)略導(dǎo)向;進(jìn)一步明確暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán),服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支撐;進(jìn)一步明確構(gòu)建綠色高效交通運(yùn)輸體系、形成綠色低碳運(yùn)輸方式的戰(zhàn)略路徑。
強(qiáng)調(diào)工作推進(jìn)的系統(tǒng)性。在《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵開展多式聯(lián)運(yùn)工作的通知》《推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計(jì)劃(2018—2020年)》基礎(chǔ)上,《工作方案》提出了“十四五”推進(jìn)路線圖,即提出了圍繞“多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展水平明顯提升,基本形成大宗貨物及集裝箱中長距離運(yùn)輸以鐵路和水路為主的發(fā)展格局”目標(biāo)。從基礎(chǔ)設(shè)施、組織模式、區(qū)域結(jié)構(gòu)、技術(shù)裝備、市場環(huán)境、支持政策等6個方面提出了20條政策措施,既保持了工作延續(xù)性,也瞄準(zhǔn)了新問題,提出了新方案,抓住了系統(tǒng)性解決制約多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展和運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的突出矛盾和主要問題。
強(qiáng)調(diào)工作目標(biāo)的引領(lǐng)性。發(fā)展目標(biāo)和考核指標(biāo)是工作推進(jìn)的“風(fēng)向標(biāo)”和“指揮棒”。當(dāng)前,我國多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展水平距離發(fā)達(dá)國家先進(jìn)水平差距較大,公路承擔(dān)的煤炭、礦石、鋼鐵等大宗貨物長距離運(yùn)輸比例依然過高,貨物運(yùn)輸結(jié)構(gòu)仍不合理。未來一段時期是推進(jìn)各方式深度融合和做好碳達(dá)峰、碳中和工作的關(guān)鍵期、窗口期。《工作方案》在綜合宏觀形勢、考慮發(fā)展基礎(chǔ)、分析需求趨勢、對標(biāo)強(qiáng)國目標(biāo)基礎(chǔ)上,提出了2025年全國鐵路和水路貨運(yùn)量比2020年分別增長10%和12%左右,集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)量年均增長15%以上的總體目標(biāo);又針對多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整重點(diǎn)區(qū)域,提出了京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等沿海主要港口大宗貨物綠色運(yùn)輸比例力爭達(dá)到80%,晉陜蒙煤炭主產(chǎn)區(qū)大型工礦企業(yè)中長距離煤炭和焦炭鐵路運(yùn)輸比例力爭達(dá)到90%的針對性目標(biāo)。
突出問題導(dǎo)向 加快推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)補(bǔ)齊短板
近年來,我國多式聯(lián)運(yùn)和運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作取得積極進(jìn)展,隨著深化改革發(fā)展,深層次矛盾日益突出,諸多瓶頸問題亟待破解?!豆ぷ鞣桨浮穲?jiān)持問題導(dǎo)向,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,在重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域上發(fā)力。
聚焦基礎(chǔ)設(shè)施銜接難問題創(chuàng)新突破。當(dāng)前,我國跨方式基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)協(xié)調(diào)依然不足,樞紐站場“連而不暢”“鄰而不接”等“最后一公里”問題依然突出。例如,歐美4大港口(紐約港、洛杉磯港、安特衛(wèi)普港、漢堡港)鐵路裝卸線均在30條以上,而上海洋山港尚未通鐵路,深圳鹽田港僅有3條裝卸線,樞紐站場集疏運(yùn)效率低,功能銜接亟待加強(qiáng)?!豆ぷ鞣桨浮肪o盯設(shè)施銜接薄弱環(huán)節(jié),提出主要港口規(guī)?;蹍^(qū)鐵路直通;在港口規(guī)劃或港口集疏運(yùn)規(guī)劃編制時,原則上要明確聯(lián)通鐵路、確定集疏運(yùn)目標(biāo),做好用地預(yù)留控制;推動鐵路專用線深入碼頭堆場并配足到發(fā)線和裝卸線,加快專用線進(jìn)港區(qū)、廠區(qū)、園區(qū)等針對性舉措。這些有力舉措將極大促進(jìn)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施“硬聯(lián)通”。
聚焦服務(wù)規(guī)則對接難問題創(chuàng)新突破。相比基礎(chǔ)設(shè)施銜接問題,多式聯(lián)運(yùn)服務(wù)規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)等“最后一厘米”的軟條件制約日益凸顯。服務(wù)規(guī)則方面,如鐵路與海運(yùn)行業(yè)對于貨物運(yùn)輸管理規(guī)定不一致,導(dǎo)致運(yùn)輸方式之間銜接不暢;技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面,如基于45英尺內(nèi)陸集裝箱的內(nèi)貿(mào)多式聯(lián)運(yùn)體系尚未建立,跨方式運(yùn)輸裝備不適應(yīng)新體系;責(zé)任劃分方面,還需要依據(jù)鐵路、公路、水路、航空等單方式運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)規(guī)定,在跨方式責(zé)任問題上存在無所適從的狀態(tài)?!豆ぷ鞣桨浮访鞔_提出推動建立與多式聯(lián)運(yùn)相適應(yīng)的規(guī)則協(xié)調(diào)和互認(rèn)機(jī)制,研究制定不同運(yùn)輸方式貨物品名、危險(xiǎn)貨物劃分等互認(rèn)目錄清單,深入推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)“一單制”,加快完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系,為進(jìn)一步規(guī)范綜合運(yùn)輸管理規(guī)則提供了解決方案。
聚焦信息數(shù)據(jù)聯(lián)通難問題創(chuàng)新突破。由于部門間、方式間、企業(yè)間、區(qū)域間多式聯(lián)運(yùn)信息互聯(lián)共享機(jī)制不健全,鐵路、公路、水運(yùn)、民航等企業(yè)信息開放程度不一,“信息孤島”“數(shù)據(jù)斷鏈”現(xiàn)象較為普遍。企業(yè)獲取信息成本高、時效性差、綜合利用率低。同時,企業(yè)應(yīng)用移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段推進(jìn)運(yùn)輸組織和管理模式創(chuàng)新的能力不強(qiáng)。《工作方案》將加快推進(jìn)信息資源共享作為重點(diǎn)任務(wù)之一,加快推動公共信息資源有序開放,推動鐵路企業(yè)與港口、物流等信息對接互聯(lián)。
聚焦經(jīng)營主體成長難問題創(chuàng)新突破。目前,我國國際貨代企業(yè)超過3萬家,但仍以“小、散、弱”為主,鐵路貨運(yùn)市場化程度不高,73.4%的道路貨運(yùn)企業(yè)擁有車輛數(shù)不足10輛,組織化程度低,多式聯(lián)運(yùn)服務(wù)仍以分段運(yùn)輸為主,運(yùn)輸組織方式較為傳統(tǒng),時效性、便捷性不強(qiáng),真正具備“統(tǒng)一組織、全程負(fù)責(zé)、一票到底”專業(yè)化多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營人嚴(yán)重缺乏。《工作方案》明確提出大力培育多式聯(lián)運(yùn)市場主體,鼓勵港口航運(yùn)、鐵路貨運(yùn)、航空寄遞、貨代企業(yè)及平臺型企業(yè)等加快向多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營人轉(zhuǎn)型。推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)示范工程提質(zhì)擴(kuò)面,實(shí)現(xiàn)示范工程企業(yè)運(yùn)營線路基本覆蓋國家綜合立體交通網(wǎng)主骨架。這些政策措施將引領(lǐng)市場主體加快轉(zhuǎn)型,打造更多具有資源整合能力和國際影響力的龍頭骨干企業(yè)。
突出協(xié)同聯(lián)動 打好運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整“組合拳”
推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展、優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)涉及面廣、任務(wù)艱巨、責(zé)任重大的系統(tǒng)性工程,需要各部門密切配合、協(xié)同聯(lián)動。
推進(jìn)低碳運(yùn)輸全鏈條拓展?!笆濉逼谶\(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整以推進(jìn)大宗貨物運(yùn)輸“公轉(zhuǎn)鐵、公轉(zhuǎn)水”為主攻方向。從各地實(shí)踐看,封閉管廊對于距離短、運(yùn)量大、流轉(zhuǎn)快的貨物運(yùn)輸更有優(yōu)勢,新能源車輛對于中短距離城市配送、港內(nèi)轉(zhuǎn)運(yùn)、廠礦內(nèi)部運(yùn)輸優(yōu)勢明顯,也同樣符合綠色發(fā)展的要求和各地產(chǎn)業(yè)實(shí)踐的需求?!豆ぷ鞣桨浮吩诔珜?dǎo)鐵路和水運(yùn)等節(jié)能低碳集疏運(yùn)方式的同時,將鐵路、水路、封閉管廊和新能源車輛等一并作為重點(diǎn)調(diào)整方向,由“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”向鐵路、水路、封閉管廊和新能源車船等方式協(xié)同發(fā)力拓展。
推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域針對性覆蓋。示范區(qū)建設(shè)是運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要載體和抓手?!笆濉逼谶\(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整以京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域?yàn)橹鲬?zhàn)場,從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整必須各區(qū)域協(xié)同推進(jìn),才能取得更大成效??紤]到山西、陜西和蒙西是我國煤炭主產(chǎn)區(qū),也是“西煤東運(yùn)”“北煤南運(yùn)”的主要來源地,煤炭外運(yùn)量大,同時,長三角地區(qū)和粵港澳大灣區(qū)是我國貨物運(yùn)輸重要集散地,貨運(yùn)需求集中、公路集疏運(yùn)占比高,《工作方案》在京津冀及周邊地區(qū)等運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)取得積極成效的基礎(chǔ)上,將運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整示范區(qū)向晉陜蒙煤炭主產(chǎn)區(qū)、長三角地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域拓展。
推進(jìn)政策措施多環(huán)節(jié)協(xié)同。《工作方案》優(yōu)化調(diào)整工作思路,提出了一整套政策“組合拳”。一是在推進(jìn)路徑上,推動需求側(cè)和供給側(cè)協(xié)同發(fā)力,加快構(gòu)建統(tǒng)一開放有序的運(yùn)輸市場。二是在市場機(jī)制上,加快形成各運(yùn)輸方式合理比價關(guān)系。三是在支撐保障上,推動政策支持有效覆蓋。